十二五規(guī)劃指標完成率超預(yù)期

　　2013年是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期評估年。中期評估顯示，“十二五”規(guī)劃中絕大多數(shù)指標完成順利，預(yù)計期末指標完成率將接近90%，創(chuàng)下我國五年計劃和五年規(guī)劃的最高紀錄。

　　“十二五”規(guī)劃時期，經(jīng)濟、科技、民生方面將完成或超額完成規(guī)劃目標，只有資源環(huán)境方面的完成情況相對滯后，其中關(guān)鍵的原因在于規(guī)劃對地方政府約束不力。在“十二五”規(guī)劃的后半期必須多管齊下，加速建立健全我國規(guī)劃實施的保障機制。

　　□國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部區(qū)域規(guī)劃與評估專題研究組

　　“十二五”規(guī)劃指標完成率有望創(chuàng)歷史最高

　　“十二五”規(guī)劃是在科學發(fā)展觀指導下制訂的第二個五年規(guī)劃。依據(jù)“十二五”前兩年的發(fā)展形勢，規(guī)劃的七大目標中有六大目標進展順利。這七大目標是經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進展、科技教育水平明顯提升、資源節(jié)約環(huán)境保護成效顯著、人民生活持續(xù)改善、社會建設(shè)明顯加強、改革開放不斷深化。其中，只有資源環(huán)境目標進展滯后。而在28個主要指標中3/4完成進度目標，進展略有滯后（完成率在30%到40%）的指標有4個，明顯滯后（完成率低于30%）的有3個。

　　結(jié)合對未來發(fā)展趨勢的判斷：在后三年經(jīng)過努力，目前進展略有滯后的4個指標中除服務(wù)業(yè)增加值比重之外其他3個將能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃目標，在明顯滯后的3個指標中“城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)”有望完成，但2個資源環(huán)境指標按期完成的難度較大。

　　總體上，“十二五”規(guī)劃在經(jīng)濟發(fā)展方面的多數(shù)指標實際完成情況高于規(guī)劃目標，資源環(huán)境方面的完成情況落后于目標，其他方面則基本實現(xiàn)目標。預(yù)計在28個指標中最終完成預(yù)期目標的指標將達到25個，指標完成率達到89.3%，再創(chuàng)歷史新高。

　　規(guī)劃對地方政府約束不力成突出問題

　　“十二五”規(guī)劃總體推進順利，主要有兩個原因：一是各指標的目標值制定得相對“保守”，除了經(jīng)濟增長指標偏低之外，其他一些指標在借鑒“十一五”時期實踐的基礎(chǔ)上也有所下調(diào)。比如，由于“十一五”規(guī)劃時期研發(fā)經(jīng)費占GDP的比重遠低于預(yù)定目標，“十二五”時期該指標目標值就明顯調(diào)低。二是中央政府在人民生活與科技教育領(lǐng)域投入力度較大，使得這兩類指標推進較快。

　　“十二五”規(guī)劃推進較慢的是資源環(huán)境領(lǐng)域，7個滯后指標（略有滯后與明顯滯后指標）中就有5個屬于該類指標。目前，節(jié)能環(huán)保主要由地方政府來承擔，中央政府難以直接介入，而正是由于規(guī)劃對地方政府約束力不足，才導致了這一薄弱環(huán)節(jié)的出現(xiàn)。

　　一是缺乏對地方完成真實情況的有效核查手段。

　　國家發(fā)改委一份報告指出“河北、山西、遼寧、上海、山東、河南、湖南、廣東、四川、甘肅等十個地區(qū)，1-5月份規(guī)模以上工業(yè)能源消費量約占全國的一半左右。但這些地方單位工業(yè)增加值能耗同比均下降且降幅較大，與全國規(guī)模以上工業(yè)增加值增速減緩、能耗消費量上升的情況不吻合”。地方的節(jié)能減排數(shù)據(jù)與國家不銜接，導致了“地方形勢大好、國家壓力很大”這樣一個奇特現(xiàn)象。

　　二是基層政府考核指標與國家“十二五”規(guī)劃不掛鉤。

　　盡管中央將節(jié)能環(huán)保列入了對各省市的政績考核范疇，但在許多地方節(jié)能環(huán)保目標卻沒有進一步分解下去，這就使得節(jié)能壓力難以有效傳遞到地方政府和企業(yè)，節(jié)能工作力度和重視程度普遍不高，必然影響相關(guān)工作的開展。

　　三是淘汰過剩產(chǎn)能的精神沒有得到認真貫徹執(zhí)行。

　　“十二五”規(guī)劃綱要“第九章 改造提升制造業(yè)”指出：“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善品種質(zhì)量、增強產(chǎn)業(yè)配套能力、淘汰落后產(chǎn)能”。但實際情況卻是，中央每年都強調(diào)產(chǎn)能過剩治理工作，并出臺許多相關(guān)調(diào)控政策，不少地方卻以“少報、瞞報、漏報”的方式來應(yīng)對，而且在幾乎所有過剩行業(yè)中新增產(chǎn)能的速度遠大于落后產(chǎn)能淘汰的速度，導致“越治理越過剩”的尷尬局面。

　　四是高耗能產(chǎn)業(yè)沒有得到有效抑制。

　　“十二五”規(guī)劃綱要“第二十二章 加強資源節(jié)約和管理”開頭第一句就是“抑制高耗能產(chǎn)業(yè)過快增長”。從過去經(jīng)驗看，在經(jīng)濟進入調(diào)整時期，工業(yè)比重下降，單位GDP能耗下降速度會相對明顯。然而，進入“十二五”以來，盡管GDP增長與工業(yè)比重已經(jīng)跌至十幾年來的低位，但GDP能耗強度降幅卻依然處于極低水平。這固然與節(jié)能減排邊際成本在逐步增大有一定的關(guān)系，但更大程度上還是與高能耗產(chǎn)業(yè)不僅沒有得到有效抑制反而時有反彈密切相關(guān)。

　　同時，“城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)”成為明顯滯后的3個指標之一，也是規(guī)劃對地方政府約束力不足所致。上述現(xiàn)象對五年規(guī)劃的實施將帶來嚴重危害，任其發(fā)展下去，未來很有可能出現(xiàn)一種狀況：各個省市都完成和超額完成了規(guī)劃目標，但國家的總體目標卻完成不了。